四是基本实现国家治理体系和治理能力现代化。

更为重要的是，这个本位之争本身反映了当时中国法理学界对权利本真性质的误解。综上所述，作为法学的法理学在法学体系中的作用可以被总结为以下两个方面：一方面，法理学通过其关于法是什么的命题以及法的认识论与方法论命题，整理各个根据杂多的经验的实在法的部门法学，将整个法学构建为一门独立的完整统一的科学。

质言之，没有特有研究对象的知识体系是不可能成为一门独立科学的。这样的一个观念对法理学的中国研究意味着什么呢？在回答这个问题之前，我们首先解释本文这里为什么使用法理学之中国研究而没有使用通常的中国法理学的研究的标题。在关于法学范畴的讨论中，中国法理学界将权利或法律权利作为法律与法学之中的核心概念或范畴。在一般人包括普通的法律人看来，作为法学的法理学这个命题也许是一个毋庸置疑的常识问题。这就是我们前述所说的，无论法理学的命题或知识多么抽象，最终都是指向具体案件的解决。

也就是说，奥斯丁所谓的第一部分与第二部分的内容属于作为法学的法理学的研究内容，其所谓的第三部分属于部门法哲学。综上所述，法理学的研究主题有三个方面：（1）关于法是什么的命题、概念以及这些概念之间的关系。当然，如果该单行条例涉及相关部委的职权范围，也应征询部委的意见——不同于自治条例需要大范围征求意见，自治区单行条例一般只是关于某个方面、某个具体问题的特殊规定，涉及的部门单一或较少，协调、沟通起来相对容易，极大提高了变通法律、行政法规获得批准的可能性，使自治区的自治权在某个方面得到实际实现。

但是如果两机关之间并不存在领导关系，则下级机关制定的法规需报请其上级机关批准实为一种两机关分享立法权的行为，需要在制度设计时提供充分的理据。以河北省的实践为例，河北省人大常委会印发《关于设区的市立法工作的指导意见》《关于进一步做好设区的市法规报批工作的通知》，要求在设区的市人大及其常委会审议通过地方性法规前，省级人大常委会要适时适度提前介入，旨在深入了解法规的立法目的、立法原则、解决问题的制度设计、审议意见等方面情况，既宏观提出意见和建议，又不过多干预具体条款设定，避免出现大的偏差。比如《四川省民族自治地方自治条例和单行条例报批程序规定》就把是否确有变通、补充的必要作为重点审查内容。具体而言，这些法律保留事项可以分为以下五类：第一类是由《宪法》规定的法律保留事项，诸如土地征收征用、土地使用权转让、公民私有财产权和继承权、公民私有财产的征收征用、通信检查、公民兵役义务等。

广西壮族自治区的自治条例草案（第18稿）在征求国务院各部委意见时，各方意见不一，只有几部委同意或基本同意。延续上述逻辑，对于自治法规和设区的市法规的合法性审查基准和重心也有所不同。

民族委员会主要承担自治法规的审议工作，法制委员会主要承担设区的市法规的审议工作。法规的事先审查基准重在其立法权限和立法程序，自治法规还需审查其是否属于自治范围事项以及立法变通事项。以广西壮族自治区的实践为例，设区的市人大常委会制定、调整立法规划和年度立法计划，应当在通过前报自治区人大常委会征求意见。但是仍需强调，审查机关的全面指导不能异化为替代或包办，要尊重制定机关的主体性和积极性。

④全国人大民族委员会协助逐条修改草案。（二）设区的市法规的审查基准 对于设区的市法规的审查基准，目前也只限于合法性审查。2015年3月，全国人大修改《立法法》，对地方性法规的立法体制进行了较大调整，扩充了设区的市的立法权，从而最终形成了现行的设区的市法规事先审查制度。根据现行宪法，全国人大随即修正了《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，进一步规定省级人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会，可以拟订本市需要的地方性法规草案，提请省级人大常委会审议制定。

可以预见的是，随着设区的市的立法能力逐步提升、立法经验逐步丰富，特别是事后的备案审查机制逐步完善，设区的市法规的事先审查制度的存在必要性也会逐步降低，并最终导向取消该项制度。摘要：确定某类法规纳入事先审查范围，需要考虑其必要性、可行性和分权原则，发挥实际审查效果，同时兼顾立法成本和立法效率。

如果是自治县起草的自治法规，还应征求上一级人大常委会和政府的意见。省级人大常委会对报请批准的自治法规和设区的市法规进行合法性审查，以全体组成人员的过半数通过。

在《立法法》制定之前，吉林省人大常委会于1996年8月请示全国人大常委会法工委，审议省会城市和较大的市的地方性法规应遵循什么原则。比如，1958年法国宪法建构了对组织法和议会两院内部规程的强制性事先审查，议会通过的组织法在公布以前和议会两院的内部规程在实施以前，均必须提交宪法委员会以宣告其是否符合宪法。最终，五四宪法规定了自治地方的自治机关依照宪法和法律规定的权限行使自治权，并明确自治机关可以依照当地民族的政治经济和文化的特点，制定自治法规，报请全国人大常委会批准。结论 在我国合法性审查体系中，事先审查制度和备案审查制度发挥了主体功能。值得注意的是，此处面临某种规范和实践层面的悖论：从法律规范层面上，自治法规和设区的市法规并不需要征询行政机关的意见，甚至相关部门亦需遵循之，这种咨询程序使得立法难度大为增加、立法效率明显降低。第二类是由《立法法》第8条和第9条明确的法律保留事项。

第四，审查自治法规的变通规定。法规事先审查形成了非正式程序中的严格指导与正式程序中的宽松审查相结合的制度安排。

作为该次宪法起草委员会全体会议的主持人，刘少奇郑重提出我们的宪法，到底是保护了少数民族的自治权，还是剥夺限制了他们的自治权 ？对此设问，刘少奇进一步给出了回答，由于少数民族的人口数量较少，在整体国民中的比例较低，因而宪法有必要作出保障性的规定——这也就是刘少奇强调的宪法有这样的规定，是保护了少数民族，不规定他们就要吃亏。不过有一点很明确，省级人大常委会的审查标准是合法性审查，不包括合理性审查，也即对于设区的市制定的地方性法规的规定是否适当、立法技术是否成熟、文字表达是否优美等，不做具有否定意义的评价认定（可以提修改完善建议）。

批准机关对报请批准的自治法规和设区的市法规的审议工作，主要由民族委员会（各地的具体名称略有差异）和法制委员会承担。二、法规事先审查的基准 （一）自治法规的审查基准 由于改革开放后，全国人大常委会尚未有批准自治区自治法规的实践，因此下文以省级人大常委会批准自治州和自治县的自治法规的相关实践为例，概述自治法规事先审查制度中的合法性审查基准。

③单行条例草案定稿后，要提交自治区主席办公会议（如由人大专门委员会发起的要提交人大主任会议）审议，通过后才正式向人大常委会提出请求审议。自治法规的事先审查制度实质是以限制的方式，实现对少数民族权益的长远保护。省级人大民族委员会、法制委员会等专门委员会和工作机构可以根据需要，提前介入、协调、指导自治法规和地方性法规的起草工作。目前我国法规的合法性审查制度，要求自治地方人大制定的自治条例、单行条例和设区的市人大及其常委会制定的地方性法规批准后生效或施行，其内在的制度逻辑亟须梳理清楚。

民族区域自治的权力范围是有限的，宪法已然明确了重要的自治权事项。这个目标直到1986年才得以实现——该年修正了《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，赋予了较大的市以立法权，即规定省级人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和省级地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省级人大常委会批准后施行。

而在实践中，审查机关介入的时间点大为提前，即从立法规划起就全程介入，对起草过程予以全程指导，并且在起草过程中注重征询各方的意见。当然，在对设区的市法规进行合法性审查时，采用较为宽松的不抵触基准，并不意味着只要不与上位法存在抵触即属于地方性法规的立法形成空间，其仍然不能侵入中央专属立法事项（法律保留事项），且需要符合《立法法》和省级地方性法规规定的立法程序。

①在经济方面，通过自治法规，推动少数民族共同发展。对法律和行政法规作出变通规定的，与各有关方面协调情况和征求全国人大民族委员会以及国务院有关部委意见的情况。

相关部门（特别是相关行政机关）也通过非正式程序，参与到自治法规和设区的市法规的审查过程中，并且这种咨询程序在各省的立法条例中均已经制度化。更深层次的问题是，征询意见的程序可能异化为地方利益和部门利益的博弈，此时更需审查机关发挥主导作用，引导整个意见咨询程序，而非唯个别部门意见是从。具体而言，其可归纳为以下四个特点。第四类是《国务院关于贯彻实施〈中华人民共和国立法法〉的通知》规定的货币的发行、基准利率的确定、汇率的调节和主要税种税率的调整等属于中央宏观经济调控的事项，统一的市场活动规则以及对外贸易和外商投资的法律制度等，都是需要由中央统一规定的，地方不得规定。

虽然各省份的程序不尽相同，但却大致近似，举其要者，可概括如下。以制定过程颇为曲折的广西壮族自治区的自治条例为例。

不同于正式的批准程序，在非正式程序中可适度从严指导，从而有助于提升立法质量。改革开放以来，全国人大常委会尚未批准过自治区的单行条例。

第五类是在实践中（特别是全国人大常委会法制工作委员会在备案审查过程中）逐步发展形成的法律保留事项。事先审查制度反对让少数民族关起门来搞自治，而是将自治法规嵌入国家整体法制之中，赋予自治机关通过自治法规对法律、行政法规进行有限变通的权力，从而在维护政治经济原则的前提下，保护少数民族特点和风俗习惯。

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